進水導致出水超標 污水廠自證清白究竟有多難？

進水超標導致出水超標已經(jīng)是一個行業(yè)老生常談的話題，盡管官方口徑及司法實踐對于此問題似乎已經(jīng)蓋棺定論，但多年來，承受了“不該承受之重”的市政污水處理廠“不斷喊冤”、“叫苦不迭”……

業(yè)內(nèi)人士指出，真正讓污水處理企業(yè)困擾的，遠非行政處罰本身，而是與行政處罰相伴隨的36個月內(nèi)增值稅即征即退利益損失?；诖耍瑖@進水超標導致出水超標的爭論一直不斷，多方博弈之下，圍繞此問題的爭端也在不斷上演。

處罰背后，爭端不斷

近日，河南省生態(tài)環(huán)境廳公布了一起污水站因進水超標導致出水超標排放的行政處罰決定書。當事企業(yè)就出水超標問題也進行了陳述申辯，但終因無法“自證清白”而被處52萬元罰款。

長葛市環(huán)境保護局在檢查中發(fā)現(xiàn)，長葛市污水凈化站于2022年3月5日-11日期間，外排污水中氨氮、總氮污染物日均值連續(xù)超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）一級標準A標準，此行為構(gòu)成環(huán)境違法。

長葛市環(huán)境保護局對于長葛市污水凈化站的環(huán)境違法行為也逐條舉行舉證，可謂事實清楚，證據(jù)確鑿。

對此，長葛市污水凈化站也作出了申辯，其在申辯意見中指出“2022年2月中下旬生化處理系統(tǒng)持續(xù)遭到高濃度、偏酸性污水進水沖擊，造成生化處理系統(tǒng)遭受嚴重破壞，硝化菌等微生物被殺滅以及中毒，不能發(fā)揮其正常作用，導致出水總氮、氨氮不能穩(wěn)定達標。積極采取措施進行處置，截至3月29日系統(tǒng)恢復(fù)正常，出水指標穩(wěn)定，在復(fù)查期滿前按照決定完成了改正工作。由于本次事故系因排污單位超標排污進入進水口對管網(wǎng)迅速造成巨大沖擊，事發(fā)突然，遠超出可控制范圍，已恢復(fù)正常污水排放，請求不予行政處罰”。

經(jīng)復(fù)核，因長葛市污水凈化站不能提供進水遭到?jīng)_擊的相關(guān)證據(jù)等因素，長葛市環(huán)境保護局認定長葛市污水凈化站不符合免予懲罰的情形，對長葛市污水凈化站依法處罰款人民幣伍拾貳萬元整（￥520000）。

無獨有偶，在廊坊市生態(tài)環(huán)境局2021年公布的行政處罰案例雙方同樣各執(zhí)一詞，且污水處理公司和廊坊市生態(tài)環(huán)境局各自的理由也基本與上述河南案例一致。

污水處理公司認為，該項目有一定的特殊性，項目是進水水質(zhì)超標。項目自2018年6月進水調(diào)試以來，一直存在進水超標問題，極大影響了廠區(qū)生化系統(tǒng)的活性污泥，進水負荷較大，導致微生物大量死亡，廠區(qū)無法承受該進水水質(zhì)壓力。

廊坊市生態(tài)環(huán)境局認為，公司在發(fā)現(xiàn)進水水質(zhì)超標后，應(yīng)立即采取應(yīng)急處理措施，并向城鎮(zhèn)排水主管部門、環(huán)境保護主管部門報告，但其發(fā)現(xiàn)進水水質(zhì)超標后并未及時采取應(yīng)急處理措施也未主動報告，直至廊坊生態(tài)環(huán)境局向其下達了《責令改正違法行為決定書》后才進行了整改。其更不能將“進水超標”作為免于處罰的理由。

對此，原生態(tài)環(huán)境部水環(huán)境司司長張波早在2019年2月的生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會上就給出了官方結(jié)論：污水處理廠出水達標排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納了這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達標排放，這個是法律責任。

積極主動，也能減免

而如果說在發(fā)現(xiàn)進水超標導致出水超標后未及時整改不能夠免予處罰，積極應(yīng)對者被罰的案例也存在，雖然不能完全免予處罰，但積極整改事實被認定后是確實能夠減輕處罰的。

2022年10月8日，貴州省正安縣人民政府公示《遵義市生態(tài)環(huán)境局行政處罰決定書（遵正環(huán)罰字〔2022〕6號）》，處罰書顯示，貴州水務(wù)運營有限公司負責運營的正安縣流渡鎮(zhèn)污水處理廠因進水超標導致氨氮和總氮多次超標，被處罰10萬元。

貴州水務(wù)運營有限公司在申辯中表示，在出現(xiàn)進水濃度超出設(shè)計標準后，公司積極調(diào)整工藝措施，盡力對污水進行處理，積極啟動廠區(qū)工藝改造工作，確定改造方案，聯(lián)系各相關(guān)單位開展工藝改造，確保水質(zhì)穩(wěn)定達標。鑒于以上情況，請求撤銷本次處罰。

遵義市生態(tài)環(huán)境局經(jīng)過會商，也認定了公司積極應(yīng)對的情況屬實。基于此，根據(jù)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部2020年12月13日印發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知》之相關(guān)規(guī)定，結(jié)合《貴州省生態(tài)環(huán)境保護行政處罰自由裁量基準》(2021年版)中裁量的特殊情形之規(guī)定，遵義市生態(tài)環(huán)境局決定對在裁量公式所確定的金額基礎(chǔ)上，依法從輕處罰，減少處罰金額。

遵義案例提到的《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》被業(yè)界認定為對進水超標導致出水超標這一問題蓋棺定論的“標準答案”，通知規(guī)定：對于污水處理廠出水超標，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，可以不予行政處罰。對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認定運營單位確因進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導致出水超標的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。

該通知是生態(tài)環(huán)境部的規(guī)范性文件，不同于法律、法規(guī)和規(guī)章，不能直接作為執(zhí)法的實體或程序依據(jù)，但其對行政行為具有普遍約束力，可以作為行政自由裁量的依據(jù)。且現(xiàn)實中也往往成為行政部門工作的具體指引，具有很強的導向性。

也確實有企業(yè)享受到了新政的福利，因進水濃度導致出水超標后主動報告，積極配合進行應(yīng)急處置，尚未造成危害后果，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第二款的規(guī)定，決定其不予行政處罰。

自證清白，究竟多難

雖然說確實有因積極主動整改未造成嚴重后果而減免處罰的，但這畢竟需要污水廠的有力舉證，自證清白。

自證清白本身就有一定的難度，往往出水超標因素復(fù)雜，運營單位要證明進水超標是出水超標的唯一原因存在較大困難。運營單位不止是要給出水樣，泥樣，監(jiān)測記錄等證據(jù)，還要有運營報告。

對此，中國人民大學低碳水環(huán)境技術(shù)研究中心主任王洪臣認為，大部分企業(yè)沒有自證清白的能力，有些污水處理廠連正規(guī)的水質(zhì)監(jiān)測體系都沒有，常年也不公布自己的數(shù)據(jù)。有的只測進水和出水，大量的過程參數(shù)記錄缺失。如果能記錄得清清楚楚，就可以利用技術(shù)合理性判定有沒有超標。

在自證清白存在困難這點上，浙江省律協(xié)環(huán)資委主任陳國強同樣深以為然，他指出，很多時候，污水處理廠達標排放的問題不僅是內(nèi)部污染治理的問題，還得考慮上游進水、管網(wǎng)、水量等問題。進水水質(zhì)導致出水水質(zhì)超標，前提肯定是企業(yè)已經(jīng)做到位，做到極致。但在很多案例里，怎么證明污水處理廠穩(wěn)定達標，怎么證明是因為上游進水超標導致出水超標，這方面證明起來很難。

業(yè)內(nèi)人士曾呼吁，加強對工業(yè)企業(yè)的監(jiān)管，提升污水處理廠的建設(shè)和運行水平，在工業(yè)企業(yè)和污水處理廠安裝在線監(jiān)測設(shè)施，讓這些主體能夠“自證清白”，是從根源上解決污水處理廠由進水超標導致出水超標問題的有效方法。

一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家表示，污水處理廠要有一套完善的應(yīng)對機制，對上游來水做好調(diào)查，做好“自證清白”的工作，運營報告必須科學嚴謹且有深度。

有觀點認為，在《水污染防治法》不進行修改的情況下，僅從行政執(zhí)法角度去探討如何減輕或者免除污水處理廠的責任，污水處理廠實際上很難擺脫這一窘境。

對此，清華大學環(huán)境學院教授王凱軍建議：適時對《水污染防治法》第50條進行行政解釋，善用減免情形。在《水污染防治法》無法近期修訂的情況下，生態(tài)環(huán)境部可根據(jù)《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，對第50條的適用進行行政解釋，明晰污水處理廠、納管企業(yè)在不同情況下所應(yīng)受到的行政處罰。在環(huán)境執(zhí)法實踐中，逐步明確污水處理廠及其運營單位協(xié)助執(zhí)法的地位與范圍。改變僅僅依靠BOT協(xié)議或PPP協(xié)議對納管企業(yè)行為進行約束的現(xiàn)狀。

北控水務(wù)執(zhí)行總裁李力指出，隨著目前環(huán)保監(jiān)管的嚴格執(zhí)行，上游企業(yè)惡意超標排放的情況已越來越少，但仍時有發(fā)生，主因是上游生產(chǎn)企業(yè)對污水處理的專業(yè)度不足。專業(yè)的環(huán)保企業(yè)要介入上游生產(chǎn)企業(yè)的污水治理，大力推行環(huán)保管家和第三方治理，積極介入工業(yè)水市場，幫助排污企業(yè)解決后顧之憂，助力地方經(jīng)濟發(fā)展。