關(guān)于農(nóng)村污水治理項目的幾點思考
一、政策背景
近年來黨中央、國務(wù)院相繼出臺《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》以及《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》等多項支持鄉(xiāng)村振興的政策法規(guī)，鄉(xiāng)村振興提升成為我國基本國策之一。在此背景下，2021年12月5日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，明確提出以農(nóng)村生活污水治理為重點，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，推動全國農(nóng)村人居環(huán)境從基本達標邁向提質(zhì)升級。改善農(nóng)村人居環(huán)境，成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點任務(wù)。
生活污水治理直接關(guān)系著農(nóng)村居民日常生產(chǎn)生活，隨意排放農(nóng)村生活污水嚴重影響了農(nóng)村環(huán)境，污染地表土壤，對農(nóng)村居民的飲用水與生活用水造成負面影響。因此，強化農(nóng)村生活污水處理工作是村容整治的重要組成部分，是改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要措施。
筆者結(jié)合近幾年在京津冀地區(qū)參與農(nóng)村污水治理項目的實踐經(jīng)驗，總結(jié)出幾點關(guān)于農(nóng)村污水治理項目的思考，供大家交流參考。
二、農(nóng)村污水的主要特點
1、水量低且不穩(wěn)定，水量（尤其是北方地區(qū)）受季節(jié)影響較大。農(nóng)村農(nóng)戶生活相對簡單，日常生活中的用水需求一般比城市居民要低，所以污水排放量也較少。北方地區(qū)冬季較為寒冷且降水較少，水量降低幅度尤為明顯。
2、污水收集難度大，收集率較低，收集成本高。長期以來，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，很多村民習(xí)慣將生活污水隨意傾倒和排放，污水收集意識較為淡薄；不同于城市的高密度住宅，農(nóng)村居住密度小，住戶較為分散，這也給污水收集帶來一定難度。
3、水質(zhì)波動較大。農(nóng)村生活污水主要來自廚房污水、洗滌污水和廁所污水等，包括廚房洗菜水、刷鍋水、家庭洗衣水、洗漱水、人畜糞便污水等，這些污水與城市污水相比，重金屬含量較低，有毒物質(zhì)較少，但BOD／COD值較高；而且由于水量相對較低，污水來源相對單一，因此水質(zhì)容易因單一來源污染物影響而短時間內(nèi)發(fā)生較大變化。
三、農(nóng)村污水治理項目實踐中存在的主要問題及解決建議
鑒于農(nóng)村污水的特點，導(dǎo)致農(nóng)村污水治理項目在建設(shè)、運營中存在的問題與解決思路與城鎮(zhèn)污水廠略有不同，具體如下：
1、運作模式的選擇問題
傳統(tǒng)的農(nóng)村污水處理設(shè)施一般采用政府直接投資+委托運營的方式運作，但隨著農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)投資需求的逐步增長，地方財政投資能力反而越來越有限，因此地方政府投資建設(shè)農(nóng)村污水處理設(shè)施的財政壓力越來越大。恰逢國家鼓勵推廣PPP模式吸引社會資本投資，而且2016年10月財政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號），提出在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域開展強制應(yīng)用PPP模式試點，隨后各地涌現(xiàn)出大量農(nóng)村污水治理PPP項目，運作模式以BOT（建設(shè)-運營-移交）模式為主，即由政府授權(quán)社會資本負責(zé)投融資、建設(shè)、運營維護農(nóng)村污水處理設(shè)施，合作期滿后，將設(shè)施無償移交政府。但在2019年“財辦金〔2017〕92號”出臺后PPP政策逐步收緊，農(nóng)村污水治理項目土地審批手續(xù)辦理難、立項難等問題逐漸暴露出來，疊加上PPP模式運作流程相對較長和農(nóng)村污水廠站運營風(fēng)險大等問題，導(dǎo)致采用PPP模式運作農(nóng)村污水治理項目難度越來越大。
但在美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興等政策驅(qū)動下，農(nóng)村污水治理工作并不會因為PPP模式受阻而停滯，各地政府開始因地制宜探索選擇多種模式，包括PPP模式、傳統(tǒng)的政府直投模式或特許經(jīng)營模式等。
筆者建議在采用任何一種模式運作的過程中，實施機構(gòu)應(yīng)積極與財政、發(fā)改等部門提前進行溝通，確保相關(guān)程序合法合規(guī)，確保落實資金來源。
2、設(shè)計階段水量預(yù)測不準，實際水量與設(shè)計水量偏差較大問題
農(nóng)村污水處理站水量預(yù)測一般采用人均綜合用水指標法、人均分類用水指標法等方式，人口數(shù)據(jù)來源主要為年鑒中戶籍/常住人口數(shù)據(jù)以及實地調(diào)研結(jié)果。但由于單村人口基數(shù)較小，且外來人口流入或青壯年人口進城就業(yè)流出人口難以精確統(tǒng)計預(yù)測，一旦一段時間內(nèi)有相對大量的人口流入或流出，將導(dǎo)致該村用水量大幅度波動。因此前期設(shè)計階段對人口預(yù)測的誤差，將導(dǎo)致污水處理站設(shè)計規(guī)模不合理，進而導(dǎo)致部分廠站建成后“曬太陽”，部分廠站建成后即超負荷運轉(zhuǎn)，不得不采用臨時措施或擴建廠站的方式處理超額污水。
基于農(nóng)村人口特點，建議前期設(shè)計階段投入更多精力用于水量預(yù)測和污水收集設(shè)計工作，廠站設(shè)計規(guī)模盡量貼合真實需求，科學(xué)設(shè)計污水收集方式，確保財政資金的使用效率；同時設(shè)計工藝應(yīng)兼顧一定的抗沖擊能力，避免溢流事件發(fā)生。
3、水質(zhì)監(jiān)測及進、出水水質(zhì)超標相關(guān)問題
近年出臺的污水處理在線監(jiān)測政策，并不要求對規(guī)模較小的農(nóng)村污水處理設(shè)施水質(zhì)情況進行實時在線監(jiān)測，水質(zhì)情況一般采用人工抽樣的方式進行監(jiān)測。實踐中，監(jiān)管方與被監(jiān)管方往往對抽樣的方式存在爭議，例如北京某農(nóng)村污水處理站，合同中要求運營單位需按日均值（采樣頻率為至少每2小時一次，取24小時混合樣）監(jiān)測進出水水質(zhì)，而監(jiān)管單位監(jiān)管過程中則按水樣的瞬時值判斷出水是否超標，并對瞬時值超標的廠站進行處罰。運營單位提出，由于農(nóng)村污水水質(zhì)波動較大，瞬時值存在較大誤差不能代表廠站真實運行情況，建議監(jiān)管單位按照日均值進行監(jiān)測。
但上述問題早在2007年環(huán)保部門就已經(jīng)給出了明確解答：根據(jù)《關(guān)于環(huán)保部門現(xiàn)場檢查中排污監(jiān)測方法問題的解釋》（國家環(huán)保總局公告2007年第16號）“環(huán)保部門在對排污單位進行監(jiān)督性檢查時，可以環(huán)保工作人員現(xiàn)場即時采樣或監(jiān)測的結(jié)果作為判定排污行為是否超標以及實施相關(guān)環(huán)境保護管理措施的依據(jù)”，后續(xù)2010年發(fā)布的《環(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護部第8號令）第三十七條中又進一步強調(diào)了該原則，因此監(jiān)管單位按瞬時值判斷水質(zhì)是否超標毫無問題。
鑒于農(nóng)村污水水質(zhì)波動的實際情況，為充分保障政企雙方的權(quán)利和降低風(fēng)險，有效保障農(nóng)村污水廠站的正常運營，建議政企雙方從實際出發(fā)，在合法合規(guī)的前提下，共同探索適合農(nóng)村污水水質(zhì)的監(jiān)測方式。比如北京某區(qū)生態(tài)環(huán)境局的做法是增加瞬時值抽樣頻次，取多次瞬時值抽樣結(jié)果的平均值作為判定出水水質(zhì)是否超標的依據(jù)，雖然未做到24小時連續(xù)抽樣，但仍大幅降低了瞬時值的誤差，既未突破政策規(guī)定，又給了運營單位更多的保障。
四、總結(jié)
投資農(nóng)村污水的風(fēng)險要高于城鎮(zhèn)污水廠已經(jīng)成為了環(huán)保行業(yè)內(nèi)的一種共識，部分農(nóng)村污水運營單位甚至已萌生了退意，但苦于無人接盤只好繼續(xù)深陷其中。在這個目前還略顯掙扎的行業(yè)中，作為投資人應(yīng)該清晰認識農(nóng)村污水治理行業(yè)的現(xiàn)狀，在鄉(xiāng)村振興這個大環(huán)境下，在城鎮(zhèn)污水廠基本飽和的實際情況下，農(nóng)村污水治理行業(yè)還是一片藍海，優(yōu)化技術(shù)、提高管理能力，未來可期；作為政府方、決策者，在合法合規(guī)的前提下，給這個還不夠完善的行業(yè)多一點時間，給這些耕耘在農(nóng)村污水治理行業(yè)的從業(yè)者們多一些善意和寬容，各方共同努力搭建良好的營商環(huán)境，助推農(nóng)村生活污水治理領(lǐng)域的健康發(fā)展。