李海生：聚焦水生態(tài)環(huán)境突出問題 持續(xù)推進(jìn)長江生態(tài)保護(hù)修復(fù)

長江流域擁有全國35%的水資源量，承載了全國33%的人口，貢獻(xiàn)了35.4%的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），是我國經(jīng)濟(jì)重心所在、活力所在，經(jīng)濟(jì)社會地位和生態(tài)環(huán)境價值突出。經(jīng)過近20年的治理，長江流域水環(huán)境質(zhì)量顯著改善。2020年，長江流域符合GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅰ類~Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)監(jiān)測斷面數(shù)量占比為96.7%，比全國平均水平高13.3%，較2015年提高14.9%；干流全線達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)；劣Ⅴ類斷面數(shù)量占比較2015年降低6.1%。然而，長江流域河湖連通性下降、濕地面積萎縮、湖泊富營養(yǎng)化、岸線開發(fā)強(qiáng)度較高等環(huán)境問題仍然突出，難以滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人民日益增長的美好生活需要。在生態(tài)環(huán)境部的領(lǐng)導(dǎo)下，國家長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究中心組織實施了長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究項目（第一期）?；谠擁椖浚治鲩L江水生態(tài)環(huán)境主要問題，剖析問題成因，提出進(jìn)一步加強(qiáng)長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的對策建議，旨在持續(xù)打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)，進(jìn)一步推動長江經(jīng)濟(jì)帶成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場。

1. 長江流域水生態(tài)環(huán)境問題與挑戰(zhàn)

1.1 資源開發(fā)利用與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出

1.1.1 長江流域河流連通性下降

長江流域多年平均降水量約為1 100 mm，多年平均入海徑流量為9 190億m³，多年平均水資源總量為9 958億m³，約占我國水資源總量的1/3；同時，長江干流從河源到河口總落差約5 400 m，上游雅礱江、岷江、大渡河、嘉陵江、烏江等大的支流河流落差也達(dá)到了2 000~4 000 m，豐富的徑流量和巨大的落差帶來豐富的水力資源。自20世紀(jì)50年代開始，長江流域建成水庫5.16萬座、水電站1.94萬座，赤水河之外的472條較大支流的干流上全部建有攔河水壩。根據(jù)《2020年長江流域及西南諸河水資源公報》，2020年長江流域1 761座大中型水庫的年末蓄水量達(dá)2 287.21億m³，占長江入海徑流量（大通水文站數(shù)據(jù)）的24.48%。各類水庫、水電站的建設(shè)，導(dǎo)致長江上游水文情勢發(fā)生顯著改變，河流自然連通性受阻，生境碎片化問題突出。

1.1.2 長江中下游湖泊濕地面積萎縮

長江中下游是我國淡水湖群分布最集中的地區(qū)之一，歷史上鄱陽湖、洞庭湖、太湖、巢湖等均與長江自然連通，具有調(diào)節(jié)水量、削減洪峰、維護(hù)長江生態(tài)系統(tǒng)完整性的重要作用。隨著長江流域城市化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)開發(fā)面積大幅增加，擠占江河湖庫生態(tài)空間，加之長江水庫群建設(shè)與工程調(diào)水、沿江節(jié)制閘建設(shè)以及圍湖開發(fā)等人類活動干擾湖泊水系水文格局，長江中下游地區(qū)湖泊面積不斷萎縮，通江湖泊數(shù)量不斷減少。2000—2010年，長江經(jīng)濟(jì)帶沼澤濕地面積減少742.1 km2，湖泊面積減少220.7 km²，洞庭湖和鄱陽湖湖泊面積較20世紀(jì)50年代分別減少39.7%和43.6%，沿江湖泊中大部分失去了與長江的自然聯(lián)系，長江生態(tài)系統(tǒng)的完整性遭到嚴(yán)重破壞。如歷史上的通江湖泊洪湖，水利工程阻隔了洪湖與長江的自然連通，使湖水水位下降3 m以上，隨后湖區(qū)及周圍沼澤地被大規(guī)模圍墾，最終導(dǎo)致洪湖水質(zhì)徘徊在Ⅳ類~Ⅴ類，水生態(tài)系統(tǒng)退化，水生生物多樣性降低。

1.1.3 岸線開發(fā)過度，影響長江水生態(tài)系統(tǒng)

河流岸線被界定為河流兩側(cè)水陸邊界一定范圍內(nèi)的帶狀區(qū)域，是河流生態(tài)系統(tǒng)的重要載體。長江岸線作為產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)布局的重要載體，以及長江生態(tài)屏障和污染物入江的最后防線，對修復(fù)和建設(shè)長江綠色生態(tài)廊道意義重大。截至2017年，長江經(jīng)濟(jì)帶干流岸線總長度達(dá)7 897.7 km，其中生態(tài)敏感岸線，如水生動物、水產(chǎn)種質(zhì)資源、重要濕地、蓄滯洪區(qū)等岸線長度達(dá)3 943.2 km，占長江干流岸線總長度的49.9%。然而，長江人口密集，岸線開發(fā)利用率很高。截至2013年底，長江干線擁有生產(chǎn)性碼頭泊位3 893個，碼頭總延長3 849 km，其中萬噸級及以上泊位360個，還有大量橋梁、取水閘口、排污口等跨江和沿江基礎(chǔ)設(shè)施。高強(qiáng)度的岸線開發(fā)，對長江水生動物和種質(zhì)資源保護(hù)、防洪蓄洪、飲水安全等造成較大威脅。

1.2 水污染形勢依然嚴(yán)峻

1.2.1 污染排放強(qiáng)度仍然較大

2016年，依托長江黃金水道，以長江流域為主體的長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略啟動實施，成為中央重點(diǎn)實施的“三大戰(zhàn)略”之一。長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州11個?。ㄊ校瑓^(qū)域人口和GDP均超過全國的40%，同時也是污染物排放最為集中的區(qū)域之一。整體上，長江經(jīng)濟(jì)帶化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH₄⁺-N）、總氮（TN）、總磷（TP）排放量已經(jīng)越過庫茲涅茨曲線拐點(diǎn)，排放量進(jìn)入下行期，但由于長江經(jīng)濟(jì)帶的巨大體量，以及各?。ㄊ校┊a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在明顯差異，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域主要污染物排放量在全國占比仍然較高。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒，2011—2017年長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域廢水排放量為289.47億~321.22億t，占全國廢水排放量的比例穩(wěn)定在43%左右〔圖1（a）〕；廢水COD、NH₄⁺-N、TN、TP排放量分別為516.55萬~916.38萬、46.45萬~112.98萬、103.54萬~145.96萬、6.91萬~17.96萬t，分別占全國排放量的39.39%~49.32%、43.39%~48.22%、30.01%~48.81%和29.74%~49.57%〔圖1(b)~圖1(e)〕。從排放量上看，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域COD、NH₄⁺-N、TN、TP等指標(biāo)均呈下降態(tài)勢，但由于單位面積污染物排放強(qiáng)度遠(yuǎn)高于全國平均水平，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域污染物排放量在全國總量中的占比仍然呈上升態(tài)勢。

圖 1長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域廢水與主要污染物排放量及其在全國的占比

1.2.2 水質(zhì)總體好轉(zhuǎn)，但仍有提升空間

2008—2020年長江流域Ⅰ類~Ⅲ類水質(zhì)占比為80.9%~96.7%，最低值出現(xiàn)在2011年，最高值出現(xiàn)在2020年，總體呈波動上升趨勢；劣Ⅴ類水質(zhì)占比為0~5.8%，最高值出現(xiàn)在2008年，最低值出現(xiàn)在2020年，總體呈波動下降趨勢。2020年，長江流域有510個國控水質(zhì)監(jiān)測斷面，其中水質(zhì)優(yōu)良斷面（Ⅰ類~Ⅲ類）占比從2015年的81.8%提高到2020年的96.7%，比全國平均水平高13.3%，較2015年提高14.9%〔（圖2(a)〕。

圖 2 2008—2020年長江流域及干流國控監(jiān)測斷面水質(zhì)類別變化

2008—2020年長江干流水質(zhì)類別演變見圖2(b)。2008年以來，長江干流Ⅰ類~Ⅲ類水質(zhì)斷面占比均高于90%；2016年，由于監(jiān)測斷面大幅增加，Ⅰ類~Ⅲ類水質(zhì)斷面占比有所下降，為94.9%；2017—2020年，長江干流Ⅰ類~Ⅲ類水質(zhì)斷面占比穩(wěn)定保持在100%，2020年更是全線達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，全面消除劣Ⅴ類水質(zhì)斷面。

2016年之后，TP成為長江流域的主要污染因子，其斷面超標(biāo)率在2016—2019年位列第一?？臻g上，長江流域TP呈現(xiàn)上下游濃度高、中游濃度低的特點(diǎn)，即上游云南、貴州、四川、重慶與下游的上海、江蘇和浙江濃度較高，而中游的湖南、湖北、江西濃度較低；時間上，在“共抓大保護(hù)”方針指引下，長江經(jīng)濟(jì)帶各省（市）TP濃度均有所下降，尤其是上游的云南、貴州、四川和重慶TP濃度下降較多，為2020年長江流域全面消除劣Ⅴ類水體做出了貢獻(xiàn)。但由于各地自然稟賦和經(jīng)濟(jì)條件各不相同，除上海和重慶2020年所有國控監(jiān)測斷面均達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)外，其余各?。ㄊ校┧|(zhì)仍有較大提升空間。

1.2.3 面源污染問題嚴(yán)重，汛期水質(zhì)惡化現(xiàn)象普遍

隨著長江流域污染管理、治理水平的提升，點(diǎn)源污染問題已得到較有效控制，但面源污染問題逐漸凸顯，汛期暴雨徑流導(dǎo)致的面源污染已經(jīng)成為長江流域水環(huán)境污染的重要原因。盡管長江源頭地區(qū)有高山融雪、冰川徑流補(bǔ)給，但其占比較小，長江徑流主要依靠降雨補(bǔ)給，受季風(fēng)性氣候影響，年內(nèi)徑流分配不均，夏季最豐4個月徑流占全年徑流的比例超過50%。2020年汛期（7—9月），長江干流59個國控監(jiān)測斷面中Ⅰ類~Ⅱ類水質(zhì)占比分別為62.7%、72.9%和69.5%，遠(yuǎn)低于其他月份；長江部分支流水系汛期于5月開始，導(dǎo)致支流斷面水質(zhì)在5月開始惡化，5月、6月、7月長江256條支流的451個監(jiān)測斷面中Ⅰ類~Ⅲ類（優(yōu)良）水質(zhì)的斷面占比分別為89.0%、84.0%和86.5%（圖3），水質(zhì)下降趨勢明顯。

1.3 水生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重

1.3.1 長江流域漁業(yè)資源量下降

長江水系干支流縱橫交錯，大小湖泊星羅棋布，魚類資源豐富，主要漁業(yè)資源包括青、草、鰱、鳙“四大家魚”，以及銅魚、長吻鮠、鳳鱭、鰻鱺、螃蟹等，出產(chǎn)的“四大家魚”、中華絨螯蟹等苗種品質(zhì)優(yōu)良，無可替代。歷史上，長江天然捕撈量約占全國淡水漁業(yè)產(chǎn)量的60%，最高年產(chǎn)量達(dá)到42.7萬t；長江干流“四大家魚”魚苗最高年產(chǎn)量可達(dá)1 000億~1 300億尾，長江口天然蟹苗歷史最高年產(chǎn)量達(dá)20.05 t。受水工閘壩阻隔、圍湖造田、水域污染以及過度捕撈等因素影響，長江漁業(yè)資源呈下降趨勢，年天然捕撈量從20世紀(jì)50—60年代的30萬~40萬t降至2000年左右的10萬t；長江湖北段是長江“四大家魚”魚苗的主產(chǎn)區(qū)，20世紀(jì)60年代年均產(chǎn)苗83.8億尾，20世紀(jì)80年代降至20.7億尾，20世紀(jì)90年代降至6.6億尾；2003年長江口蟹苗資源僅為15 kg，天然蟹苗喪失了商業(yè)價值。

1.3.2 湖泊水華問題突出

長江流域上游的滇池，中下游的鄱陽湖、洞庭湖、太湖以及巢湖對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要的支撐作用。然而，20世紀(jì)90年代之后，長江流域湖泊富營養(yǎng)化加劇，水華頻發(fā)，直接威脅湖泊生態(tài)服務(wù)功能的實現(xiàn)，進(jìn)而影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。自“九五”以來，國家將太湖、巢湖和滇池作為重點(diǎn)治理的“三湖”，持續(xù)開展富營養(yǎng)化治理；2007年以來，“三湖”營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)持續(xù)下降，但湖泊水華問題依然嚴(yán)峻。以太湖為例，2007年太湖營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)為62.4，為中度富營養(yǎng)化；2019年已經(jīng)降至54.2，達(dá)到輕度富營養(yǎng)化，降幅明顯。然而，與營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)表現(xiàn)不同，太湖湖體葉綠素a（Chla）濃度、藍(lán)藻密度以及水華暴發(fā)面積則表現(xiàn)為波動上升態(tài)勢。

1.3.3 長江口赤潮頻發(fā)

長江口是流域與海洋交匯區(qū)。流域人類活動排放的大量污染物通過長江徑流輸送到長江口，導(dǎo)致長江口及鄰近海域成為我國近岸海域水質(zhì)污染較為嚴(yán)重的海域。近30年來，長江口區(qū)浮游植物群落結(jié)構(gòu)不斷演變，種類組成趨向簡單，種類個體數(shù)量分布不均勻，中肋骨條藻、東海原甲藻等優(yōu)勢物種在適宜環(huán)境條件下容易大量增殖，導(dǎo)致赤潮暴發(fā)。根據(jù)對近30年長江口及鄰近杭州灣海域赤潮暴發(fā)次數(shù)的統(tǒng)計，1989—2019年長江口及鄰近海域赤潮發(fā)生次數(shù)多達(dá)144次，其中部分赤潮暴發(fā)面積超過3 000 km²（圖4）。

1.3.4 珍稀特有水生生物保護(hù)形勢嚴(yán)峻

長江是中華鱘、白鱘、江豚、白鱀豚等眾多珍稀特有水生動物的棲息地，這些珍稀特有水生動物位于長江水生生物食物鏈頂端，體型巨大，需要巨大的活動空間。由于江湖阻隔、餌料減少、捕撈誤殺、航運(yùn)、環(huán)境污染等影響，珍稀特有水生動物面臨巨大的生存危機(jī)。中華鱘是一種大型溯河產(chǎn)卵的洄游性魚類，其歷史產(chǎn)卵場主要分布于長江上游和金沙江下游，1982年到葛洲壩下產(chǎn)卵的中華鱘繁殖群體尚有2 176尾，2017—2019年已經(jīng)降至20尾左右，自然產(chǎn)卵活動由年際間連續(xù)變成偶發(fā)。白鱘已于1993年功能性滅絕，2005—2010年物種滅絕。國家一級保護(hù)動物白鱀豚，在2006年11—12月的長江豚類國際聯(lián)合考察后，被宣布功能性滅絕。1984—1991年，長江中下游江豚數(shù)量約2 700頭，2017年長江江豚種群數(shù)量約1 012頭，其自然種群數(shù)量仍在下降，極度瀕危的狀況沒有改變，保護(hù)工作形勢依然十分嚴(yán)峻。

1.4 水環(huán)境風(fēng)險問題突出，水污染事件頻發(fā)

長江流域石化、化工、醫(yī)藥、采選礦等高風(fēng)險企業(yè)眾多，據(jù)統(tǒng)計，全國40%的造紙、43%的合成氨、80%的磷銨、72%的印染布、40%的燒堿產(chǎn)能聚集在長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域。根據(jù)長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究結(jié)果，僅39個駐點(diǎn)城市的風(fēng)險企業(yè)數(shù)量就達(dá)11 604個，其中化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)企業(yè)數(shù)量較大，分別為1 266和1 144個，占比分別達(dá)14.3%和12.9%，且主要集中分布于江蘇省、湖北省和四川省。受生產(chǎn)和運(yùn)輸“親水”屬性的影響，這些高風(fēng)險企業(yè)往往在長江干流和主要河湖沿岸分布，由于流域內(nèi)人口密度大，國家級自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源地保護(hù)區(qū)等敏感區(qū)密布，因此往往存在各類危、重污染以及高風(fēng)險源與敏感風(fēng)險受體交錯分布的現(xiàn)象，突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險問題突出。

2006—2019年長江經(jīng)濟(jì)帶11?。ㄊ校├塾嫲l(fā)生突發(fā)性環(huán)境污染事件3 583起，其中，較大以上的141起，占比3.9%，主要發(fā)生在云南、湖北、湖南；一般事件3 442起，主要發(fā)生在上海、浙江和江蘇(圖5)。據(jù)統(tǒng)計，生產(chǎn)安全、企業(yè)排污、交通事故和自然災(zāi)害是突發(fā)環(huán)境事件的主要原因。

2.長江流域水生態(tài)環(huán)境問題成因分析

2.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口集聚增加生態(tài)環(huán)境壓力

2008—2018年，長江經(jīng)濟(jì)帶11?。ㄊ校┑钠骄擎?zhèn)化率由47.1%提高到60.4%，形成了包括以長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群為代表的沿江城市群?？焖俪擎?zhèn)化帶來人口的集聚以及土地利用格局的顯著改變，截至2018年，長江經(jīng)濟(jì)帶總?cè)丝谝堰_(dá)5.99億，占全國的42.9%，人口密度約為全國平均人口密度的1.8倍；2018年長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)用地面積較2000年增加了74.3%，旱地和水田面積分別減少了1.7%和7.9%，資源環(huán)境限制性約束趨緊、國土空間結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯。

人類活動顯著改變了流域內(nèi)氮、磷等營養(yǎng)元素的生物地球化學(xué)循環(huán)。一方面，城市生產(chǎn)、生活等活動產(chǎn)生的大量污染物集中排放到水體，形成濱岸污染帶，造成水生態(tài)環(huán)境問題；另一方面，為滿足人口集聚帶來的巨大糧食需求，人口增長和耕地面積減少雙重壓力促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向集約化、規(guī)模化，為維持糧食高產(chǎn)而大量施用化肥和農(nóng)藥，引起日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染。已有研究表明，長江流域人為氮、磷通量分別為11.8、1.8 t/(km2·a)，而成渝、長江中游和長三角城市群對人為氮、磷輸入的貢獻(xiàn)超過了60%，由此產(chǎn)生顯著的伴生生態(tài)環(huán)境風(fēng)險問題。

與此同時，城鎮(zhèn)化高速發(fā)展帶來的新污染物風(fēng)險也不可忽視，人口密度和城市化率是影響水體微塑料豐度空間異質(zhì)性的重要因素，長江流域洞庭湖和下游地區(qū)是我國抗生素排放量高值區(qū)，2013年排入水體的抗生素分別高達(dá)3 440和3 000 t。

2.2 國土空間管控不到位

目前長江經(jīng)濟(jì)帶各?。ㄊ校┮淹瓿缮鷳B(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案、“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）編制，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入和環(huán)境管理提供重要依據(jù)。但生態(tài)空間保護(hù)政策法規(guī)體系建設(shè)相對滯后，尚未統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銜接好國土空間規(guī)劃及其他部門的保護(hù)發(fā)展規(guī)劃，水陸不統(tǒng)一，生態(tài)環(huán)保責(zé)任追究機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制還難以真正落實到位。目前，長江經(jīng)濟(jì)帶劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積54.42萬km2，占長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域面積的25.47%。區(qū)域內(nèi)有自然保護(hù)區(qū)1 098個，數(shù)量不少，但面積偏小或呈碎片化分布。由于缺乏總體保護(hù)規(guī)劃和科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的自然保護(hù)地管理體系，各類生態(tài)保護(hù)體系的管控與空間范圍存在重疊，保護(hù)體系不一致，導(dǎo)致生態(tài)空間依然存在“保護(hù)空缺”。更有一些自然保護(hù)地被人為割裂，成為“生態(tài)孤島”，破壞和影響了自然保護(hù)地整體生態(tài)功能和價值。特別是跨省域的丘陵山地、河湖水系以及各類保護(hù)地在保護(hù)管理與開發(fā)程度等方面不統(tǒng)一，生態(tài)空間保護(hù)修復(fù)在短期內(nèi)難以形成整體“一盤棋”。

2.3 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施仍然存在短板

長江流域上中下游區(qū)域發(fā)展極不平衡，沿江?。ㄊ校┉h(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然存在短板。2019年上海人均GDP已經(jīng)超過15萬元，江蘇、浙江兩省人均GDP也超過10萬元，遠(yuǎn)高于全國平均水平。而長江沿岸的安徽、江西、湖南、四川、貴州、云南人均GDP均低于全國平均水平，貴州和云南兩省人均GDP不足5萬元，僅為全國平均水平的65.50%~67.63%（圖6）。近年來，安徽、江西等經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份開始加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（圖7），但由于歷史欠賬多，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施仍然存在較大差異。以城市污水的處理能力為例，2011—2020年上海單位面積建成區(qū)污水處理能力為0.66萬~0.82萬t/km2，若以人口統(tǒng)計，處于0.29萬~0.36萬t/萬人，均遠(yuǎn)高于全國平均水平，江蘇和浙江也達(dá)到較高水平，但沿江的江西、貴州、云南等經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份城市污水處理能力均低于全國平均水平（圖8）。

2.4 生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)性仍然較差

2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，對原環(huán)境保護(hù)部的全部職責(zé)和水利部、原農(nóng)業(yè)部等其他6部委涉及環(huán)境治污領(lǐng)域的職責(zé)進(jìn)行整合，組建生態(tài)環(huán)境部，初步統(tǒng)一了分散在各部委的污染防治和生態(tài)保護(hù)職責(zé)。然而，生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、整體性和關(guān)聯(lián)要素的多元性，決定了生態(tài)環(huán)境治理必然涉及多區(qū)域、多部門、多主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)是一項典型的系統(tǒng)工程，涉及的自然要素包括山、河流、湖泊、森林、濕地、礦產(chǎn)等，也包括農(nóng)田、城市、鄉(xiāng)村等社會經(jīng)濟(jì)組成要素。目前，盡管不同地區(qū)在生態(tài)環(huán)境治理方面均付出一系列努力，但跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)仍然存在機(jī)制失靈或效率低下的問題，生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通、能源、安監(jiān)、海事等多個部門均涉及長江的管理，不同部門基于工作目標(biāo)和職能定位的差異，出現(xiàn)“各管一段”、多頭治理的困境，沿江省市在水資源開發(fā)利用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫婷芡怀觥?/p>

此外，多元共治、公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理體系尚未建立，傳統(tǒng)的政府“包打天下”的模式未有根本改變。生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)固然是政府公共管理的重要內(nèi)容，但也是全社會的責(zé)任。長江流域發(fā)展不平衡、水生態(tài)系統(tǒng)退化問題突出，歷史欠賬多，生態(tài)保護(hù)修復(fù)任務(wù)艱巨、涉及領(lǐng)域多，亟需動員全社會力量共同參與。然而現(xiàn)有治理體系中，黨委、政府、企業(yè)、公眾職責(zé)定位尚未完全厘清，環(huán)境產(chǎn)權(quán)、生態(tài)環(huán)境價值、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等制度建設(shè)尚不健全，科研供給與實際需求存在脫節(jié)，科技成果轉(zhuǎn)化路徑單一等問題，也是制約長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的短板問題。

2.5 氣候變化帶來新挑戰(zhàn)

近百年來隨著溫室氣體排放量的顯著增加，全球呈現(xiàn)變暖趨勢。受其影響，長江流域的氣溫明顯升高，20世紀(jì)90年代氣溫相比1961—1990年平均升高0.33 ℃，而2001—2005年的氣溫平均升高0.71 ℃。氣候模型模擬預(yù)計，未來50年，長江流域地面氣溫將升高1.5~2.0 ℃，對長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)帶來新挑戰(zhàn)。

首先，氣溫升高會導(dǎo)致長江源區(qū)冰川的退化以及凍土的消融，降低三江源的生態(tài)屏障作用。青藏高原獨(dú)有的熱力和動力作用，對氣候變化極為敏感；氣溫的升高，伴隨著降水和蒸散發(fā)強(qiáng)度的改變，高原湖泊和濕地的水源補(bǔ)給減少。這些變化對三江源區(qū)的氣象條件、水文循環(huán)和生態(tài)過程產(chǎn)生顯著影響。源區(qū)氣候、生態(tài)環(huán)境和水資源狀況的變化不但影響西部的生態(tài)環(huán)境，也深刻影響整個流域的水資源安全、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。其次，氣候變暖導(dǎo)致強(qiáng)降水事件和干旱事件呈現(xiàn)頻率提高和強(qiáng)度增加的趨勢，導(dǎo)致森林、草地和濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生退化，進(jìn)而限制其水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、生物多樣性維系等生態(tài)功能。

3.長江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)對策

3.1 強(qiáng)化國土空間管控，落實“三線一單”

長江流域生態(tài)環(huán)境問題，歸根結(jié)底是資源過度開發(fā)、開發(fā)不當(dāng)和粗放利用導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)功能下降的問題。因此，要從根本上解決問題，必須按照資源、環(huán)境承載力合理配置國土開發(fā)空間格局，建設(shè)生態(tài)保護(hù)的空間支撐，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。一是編制統(tǒng)一的流域尺度國土空間規(guī)劃，構(gòu)建差別化自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則，根據(jù)不同區(qū)域資源、環(huán)境承載力的差異制定相應(yīng)的發(fā)展政策與生態(tài)環(huán)境管控措施，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，銜接國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用、城市建業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類空間規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間合理布局；二是嚴(yán)格落實“三線一單”，確保重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等基本生態(tài)保護(hù)紅線，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)、岸線利用等方面管控要求，確保規(guī)模不超過資源環(huán)境承載能力；三是統(tǒng)籌考慮區(qū)域地形地貌、水文結(jié)構(gòu)、植被覆蓋、氣象等因素，合理確定城市群、城市之間的生態(tài)安全距離，合理優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)功能布局，拓展森林、湖泊、濕地等綠色空間。

3.2 補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，深化污染防治

生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施為生產(chǎn)生活提供重要的基礎(chǔ)支撐和服務(wù)。補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，不僅是解決長江流域水生態(tài)環(huán)境突出問題的關(guān)鍵手段，也是夯實城市綠色發(fā)展的硬件基礎(chǔ)，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。長江經(jīng)濟(jì)帶由于人口集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，許多城市的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)留前瞻性不足，導(dǎo)致污水收集管網(wǎng)、污水處理設(shè)施、垃圾收集處理設(shè)施等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施存在短板。為保障長江流域生態(tài)環(huán)境安全，首先建議對長江流域尤其是沿江省（市）城鎮(zhèn)水污染治理設(shè)施運(yùn)行狀況進(jìn)行全面摸底排查，開展污水管網(wǎng)系統(tǒng)收集和污水處理廠處理效果評估，建立水環(huán)境治理設(shè)施問題清單；其次，根據(jù)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施問題清單，結(jié)合長江流域水環(huán)境容量，系統(tǒng)謀劃，制定環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施升級改造計劃；第三，多渠道爭取資金，逐步補(bǔ)齊環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板。

3.3 推進(jìn)“三水”統(tǒng)籌，持續(xù)開展生態(tài)修復(fù)

以長江流域河湖為統(tǒng)領(lǐng)，以山水林田湖草沙冰為有機(jī)整體，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)（“三水”），干支流、左右岸、上中下游，持續(xù)推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)，提升長江流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能。其中源頭區(qū)，以預(yù)防保護(hù)、自然恢復(fù)為主，通過退耕還林、退牧還草等措施，逐步恢復(fù)長江流域源頭區(qū)的水源涵養(yǎng)、水土保持功能；上游地區(qū)，通過加強(qiáng)水庫生態(tài)調(diào)度，開展水庫生境重建，減少筑壩攔河對河流生態(tài)系統(tǒng)的影響；中游地區(qū)，以保護(hù)恢復(fù)為主，通過加強(qiáng)洞庭湖、鄱陽湖與漢江上中游地區(qū)水土流失治理與生態(tài)恢復(fù)，協(xié)調(diào)江湖聯(lián)通關(guān)系，保護(hù)水生生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)生物多樣性；下游地區(qū)，以污染防控和治理修復(fù)為主，通過推進(jìn)生活污水深度處理、加強(qiáng)岸線生態(tài)修復(fù)、恢復(fù)緩沖帶等措施，“污染控源、生態(tài)擴(kuò)容”兩手發(fā)力，協(xié)同推長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)。

3.4 加強(qiáng)政策協(xié)同，推進(jìn)多元共治

政府、市場、社會多方協(xié)同推進(jìn)，是實現(xiàn)長江流域生態(tài)環(huán)境徹底好轉(zhuǎn)關(guān)鍵所在和必然路徑。首先，需要深入貫徹《長江保護(hù)法》，建立國家級的長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，制定跨地區(qū)、跨部門的統(tǒng)一規(guī)劃，建立科學(xué)合理的績效評估考核制度，將長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)納入地方政府考核，用機(jī)制統(tǒng)籌、約束、激勵全流域不同區(qū)域聯(lián)合開展長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)。其次，正視長江流域不同區(qū)域的現(xiàn)實差異，在“共同但有區(qū)別”的原則下，采用差異化區(qū)域環(huán)境治理目標(biāo)管理，同時建立跨省的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，循序漸進(jìn)地降低區(qū)域間環(huán)境協(xié)同治理差異。此外，需要建立政府主導(dǎo)、社會和公眾參與、市場運(yùn)作的長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)修復(fù)治理體系，鼓勵社會資本參與長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，暢通社會多元資本參與和獲益渠道。

3.5 加強(qiáng)制度創(chuàng)新，提升科技支撐能力

科技創(chuàng)新是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)長江流域綠色發(fā)展的基本動力。由于長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)是一項典型的多目標(biāo)、多要素、跨區(qū)域、多介質(zhì)的系統(tǒng)性工作，必須遵循客觀規(guī)律，依靠科技創(chuàng)新，切實提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的系統(tǒng)性、整體性和科學(xué)性，精準(zhǔn)解決突出生態(tài)環(huán)境問題，確保長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)取得實效。首先，需要完善“1+X”科研組織實施機(jī)制，繼續(xù)探索和實踐新型舉國體制，聚焦長江流域重大突出生態(tài)環(huán)境問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)科技創(chuàng)新資源，推進(jìn)聯(lián)合攻關(guān)，為長江流域生態(tài)環(huán)境管理、污染防治、監(jiān)督執(zhí)法、保護(hù)修復(fù)等提供精準(zhǔn)、科學(xué)的支撐；其次，持續(xù)深化科技體制改革，推進(jìn)科研管理“放管服”，擴(kuò)大科技人員自主權(quán)，營造良好研究氛圍，激發(fā)創(chuàng)新活力；第三，建立生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制，通過整合科研院所、高校以及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家重點(diǎn)實驗室、國家野外觀測臺站等優(yōu)質(zhì)科技資源，建立開放、共享的科技資源共享服務(wù)大平臺，推動協(xié)同創(chuàng)新。此外，需要圍繞長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的迫切需求，進(jìn)一步完善科技幫扶機(jī)制，推動科學(xué)普及，加快推動科技成果轉(zhuǎn)化。